نگاهی به کتاب «سیاست بوروکراسی» نوشته گای پیترز؛
بوروکراسی سیاسی و سیاست بوروکراتیک؛ حلقه مفقوده مباحث پیرامون دولت۹-آبان-۱۴۰۰
یاسر فرج‌زاده (پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف) در یادداشتی نگاهی به کتاب «سیاست بوروکراسی» نوشته گای پیترز داشت و از بوروکراسی سیاسی و سیاست بوروکراتیک؛ حلقه مفقوده مباحث پیرامون دولت سخن گفت.
به گزارش خبرنگار ایلنا، دولت در جامعه امروزین در یک وضعیت معمایی قرار گرفته است؛ از یک طرف با وابستگی روزافزون جامعه به دولت و همراه با آن، انتظارات فزاینده‌اش از دولت مواجهیم و از طرف دیگر با گریز جامعه از کنترلگری دولت روبه‌رو هستیم. همین پارادوکس به شکلی دیگر در سطح سیاست نمودار شده است. نمونه آن، برنامه‌های اصلاح ساختار دولت است که از یکسو در پی کوچک‌سازی دولت و مهار مداخله دولت در جامعه و اقتصاد است و از سوی دیگر، نمی‌تواند دل به واگذاری قدرت دولت دهد و نهایتاً به تغییر فرم بوروکراسی و تغییر شکل مداخله دولتی ختم می‌شود.
شروع و خاتمه کتاب «سیاست بروکراسی» (۱) اثر گای پیترز حول این پارادوکس می‌چرخد. برای برخورد نزدیک‌تر با این مسئله، می‌توان برای نمونه، دو جدول از فصل اول کتاب را مرور کرد. جدول تغییرات شاخص هزینه‌های عمومی در چند کشور منتخب در نیمه دوم قرن بیستم نشان می‌دهد که هزینه‌های عمومی در این دوره، ضمن نوساناتی، دارای روند عمومی افزایشی است. این موضوع به‌خصوص در دهه‌های هشتاد و نود که سیاست‌های اصلاح ساختار اجرا شده معنادار است (برای مثال در بریتانیا از انتهای دهه هفتاد و در سوئد از شروع دهه نود). جدول نگرش مردم سوئد به کوچک شدن بخش عمومی، وجهی دیگر از این مسئله را نشان می‌دهد. این جدول گویای آن است که نگرش مردم تا سال ۹۰، به نفع کوچک‌سازی در حال تغییر بوده، اما دقیقاً از آغاز دهه نود (یعنی شروع اصلاحات)، این روند معکوس شده است.
سهم هزینه‌های عمومی از تولید ناخالص داخلی (جدول ۱.۱ کتاب)
نگرش مردم سوئد به کوچک شدن بخش عمومی (جدول ۱.۸ کتاب)
اما پیترز در «سیاست بوروکراسی» قصد حل‌کردن این معما را ندارد و حتی در بدنه اصلی کتاب، روی این چالش متمرکز نیست، وی در عوض می‌خواهد درک بهتری از این وضعیت را از چشم‌انداز حوزه «اداره امور عمومی»(۲) شکل دهد؛ وضعیتی که با نگرش‌های کلاسیک به اداره امور عمومی، اساساً ارتباط چندانی با این حوزه پیدا نمی‌کند. پیترز می‌خواهد این چالش اجتماعی-سیاسی را به‌عنوان بخشی از ماهیت این حوزه معرفی کند و امکانات مواجهه با این وضعیت را در اداره امور عمومی تدارک ببیند.
اما چه نیازی است که در این چالش پیرامون دولت امروزین، پای اداره امور عمومی به میان کشیده شود؟ و چرا پیترز از بستر علوم سیاسی به تحلیل این وضعیت نمی‌پردازد؟ پاسخ این سؤال در طرح مسئله‌ای است که پیترز در بخش ابتدایی کتاب خود ارائه می‌کند. «دولت بزرگِ» امروزین در پیوندی دوجانبه با «بوروکراسی گسترده» قرار دارد و نقش و اندازه دولت و بوروکراسی در جامعه امروز درهم‌تنیده است. ازاین‌رو، برای تحلیل دولت امروزین نیازمند آن هستیم که تحلیلی هرچه کامل‌تر و صائب‌تر از پدیده «بوروکراسی» و درکی ظریف‌تر از ابعاد مختلف آن داشته باشیم. علوم سیاسی با تمرکز بر نهادهایی که به‌طور سنتی «سیاسی» خوانده می‌شوند، بوروکراسی را از دایره توجه خود خارج ساخته است و به همین دلیل، در تحلیل بسیاری از مسائل دولت، ناکام خواهد ماند.
ازاین‌رو است که پیترز اساس کتاب خود را بر درافتادن با کلیشه جدایی «اداره»(۳) و «سیاست» (۴)قرار می‌دهد تا توأمان از نگرش‌های کلاسیک موجود در اداره امور عمومی و علوم سیاسی فراتر رود و بوروکراسی را در مقام نهادی سیاسی، با تمام اقتضائات درونی و بیرونی‌اش، بنشاند. در این راستا، وی علیه تحریف اداره امور عمومی به «مدیریت»(۵) و به «تکنوکراتیسم» (۶) اقامه دعوی می‌کند و با عینکِ ماهیت سیاسی بوروکراسی و تعاملات ذاتی و مستمر سیاست و بوروکراسی، سعی در بازتعریف سرفصل‌ها و محتوای اداره امور عمومی می‌کند؛ تلاشی که نتیجه مثالی آن را در قالب فصول مختلف کتاب مشاهده می‌کنیم. رویکرد تطبیقی کتاب، موجبات هرچه غنی‌تر و قابل‌اتکاتر شدن محتوای فصول را فراهم می‌آورد.
پیترز پس از طرح مسئله در فصل اول کتاب، در فصول دوم تا چهارم، به سه وجه سازنده بوروکراسی یعنی فرهنگ سیاسی، ساختار اداری و مکانیسم جذب مدیران می‌پردازد که هر یک، بخشی از ابعاد سیاسی بوروکراسی را توضیح می‌دهد. پس از آن، با تعریف وجوه درونی/ بیرونی و رسمی/ غیررسمی، در قالب یک مدل تحلیلی (شکل زیر)، چهار دسته مناسبات سیاسی بوروکراتیک را صورت‌بندی می‌کند؛ سیاست اداری درونی-رسمی، سیاست اداری درونی-غیررسمی، سیاست اداری بیرونی-رسمی و سیاست اداری بیرونی-غیررسمی. هر یک از فصول پنجم تا هشتم کتاب، در قالب این دسته‌بندی جای خود را پیدا می‌کند و ذیل آن به تعاملات بوروکراسی و گروه‌های سیاسی، تعاملات بوروکراسی و نهادهای نظام سیاسی، روند بودجه و مکانیسم‌های نظارت و پاسخگویی اداری می‌پردازد. در فصل نهم کتاب که در ویراست‌های اخیر به کتاب افزوده شده است، پیترز با تکیه بر آورده نظری کتاب که پیچیدگی‌های سیاسی، اجتماعی و تاریخی نهاد بوروکراسی را به مؤلفه تحلیلی اصلی در رابطه با بوروکراسی مبدل می‌سازد، به واکاوی ایده‌های اصلاح نظام اداری و تجربه اصلاحات دهه‌های اخیر در جهان می‌نشیند و به تبیین درک گمراه‌کننده رایج از اصلاحات و شکست عمومی برنامه‌های اصلاحی می‌پردازد. در اینجاست که وی بر ریشه‌های فکری و خصلت‌های نهادی خاص هر یک از ایده‌های اصلاح نظام اداری تأکید می‌ورزد و به واقعیات رایجی چون تلفیق ساده‌انگارانه برنامه‌ها با یکدیگر و وصله‌کردن ناشیانه برنامه‌ها به نظام‌های سیاسی-اداری متعارض اشاره می‌کند. فصل آخر کتاب، با رجوعی به فصل آغازین، تأملی است در وضعیت بحرانی‌ای که امروز، اداره امور عمومی در آن قرار گرفته است؛ وضعیتی که شاید بینش‌های این کتاب در ارتقای اداره امور عمومی، بتواند به برون‌رفت از آن کمک کند.
انواع سیاست‌های بوروکراتیک (شکل ۵.۱ کتاب)
در فصول مختلف کتاب، فراتر از عناوین، ظرافت‌های محتوایی و نگاه باریک‌بینانه و متفاوت پیترز به موضوعاتِ هرچند تکراری و دم‌دستی است که کتاب را خاص می‌سازد و خواندن آن را هیجان‌انگیز می‌کند؛ هیجانی که نه مربوط به ادعاهای عجیب در کتاب، بلکه معطوف به درک شهودی از مسائلی است که در نگاه‌های فنی و خشک رایج اداره امور عمومی جایی پیدا نمی‌کند و نگاه تحلیلی ما به موضوعات را ارتقا می‌بخشد.
می‌توان گفت پیترز به‌عنوان یک متخصص اداره امور عمومی و در جایگاه استاد گروه علوم سیاسی دانشگاه پیتسبرگ، پروژه امتزاج علوم سیاسی و اداره امور عمومی را در لوای بازسازی اداره امور عمومی دنبال می‌کند؛ پروژه‌ای که به نظر می‌رسد ناگزیر از روی‌آوردن بدان هستیم چراکه در غیاب این رویکرد تلفیقی، بحران دولت معاصر، ما را اسیر نگاه‌های مدیریتی و تکنوکراتیک در فهم و متعاقباً در اصلاح وضعیت دولت می‌سازد و نتیجه‌اش می‌شود وضعیتی که عمده‌ای از جوامع امروز، از جمله ایران، گرفتار آن‌اند.
کتاب پیترز یک «درآمد» است و طبعاً محدودیت‌های نظری-محتوایی خودش را دارد، اما درک «بوروکراسی سیاسی» و «سیاست بوروکراتیک» آن چیزی است که نه برای پیچیده و لاینحل دانستن مسئله دولت و بوروکراسی، بلکه برای درک عمیق‌تر مسئله و پرهیز از رویکردهای گمراه‌کننده در حوزه سیاست‌گذاری، حلقه مفقوده مباحثِ پیرامون دولت است. با تنفس در چنین فضایی است که می‌توان چشم‌انداز و راهبردهایی متفاوت را در مواجهه با چالش دولت و اصلاح نظام اداری در نظر آورد.
۱. B. Guy Peters (۲۰۰۱). The Politics of Bureaucracy: An Introduction to Comparative Public Administration. New York & London: Routledge.
از این کتاب، ویراست‌های متعددی منتشر شده که آخرین آن (ویراست هفتم) مربوط به سال ۲۰۱۸ است.
۲. Public Administration
۳. administration
۴. politics
۵. management
۶. technocratis